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以检察监督推进新时代未成年人保护


时间:2021-09-01 09:22 | 来源:未知 | 作者:检察业务管理部 | 点击:

宋英辉

□最高人民检察院发布《全国检察机关“检爱同行 共护未来”未成年人保护法律监督专项行动实施方案》,体现了检察机关积极作为、全面推进新时代未成年人保护工作的担当精神,同时,也很好地体现了检察机关依法履职、监督而不替代的职责和定位。

□检察机关督促家庭和专门学校对未成年人采取适当的保护性、教育性措施,推动建立健全专门教育和专门矫治教育,对于解决因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚、有其他严重不良行为的未成年人不能依法及时进行矫治教育等问题,具有十分重要的意义。

在修订后的未成年人保护法、预防未成年人犯罪法即将实施之际,最高人民检察院发布《全国检察机关“检爱同行 共护未来”未成年人保护法律监督专项行动实施方案》,体现了检察机关积极作为、全面推进新时代未成年人保护工作的担当精神,同时,也很好地体现了检察机关依法履职、监督而不替代的职责和定位。实施方案紧紧围绕修订后“两法”及相关法律实施,以最有利于未成年人原则为引领,既突出重点、难点问题的解决,又注重未成年人保护的全面性,为未成年人保护监督工作明确了方向。其中,围绕“两法”实施需要重点解决和加强监督的问题,特别强调了以下方面。

推动完善罪错未成年人的分级干预体系

现代法治下,未成年人具有完整和独立的法律人格,但其人格自主性仍有待发展与成熟,尚不具有完全的行为能力。在社会生活中,未成年人可能对他人权益造成损害,如果其行为属于不良行为、严重不良行为乃至构成犯罪,就需要矫治教育,家庭、学校、国家机关或者社会都是矫治教育的主体,共同承担未成年人社会化矫治教育的责任。这其中,家庭承担最基本的管教义务,再由学校辅之以矫治教育。家庭、学校是未成年人最主要的生活、学习场所,也是最适合未成年人身心成长的场所,但是如果两者功能失调,管教不当、无力管教或管教无效时,需要国家进行干预,必要时进行专门教育或专门矫治教育。

法律作为社会规范,具有引导行为的功能。而在行为规范的背后通常蕴含对特定主体的期待。为落实对罪错未成年人的矫治教育,预防未成年人犯罪法特别强调了检察机关的监督责任,其第60条规定:“人民检察院通过依法行使检察权,对未成年人重新犯罪预防工作等进行监督。”其中的“等”字表明,检察机关的监督责任不限于重新犯罪预防工作,也可以延伸至与此密切相关工作的监督中。对罪错未成年人的人格矫治和环境调整,有赖于父母或其他监护人以及教育行政部门积极发挥作用,检察机关发现监护人、学校等未尽职尽责或履职不当时,应当通过多种方式予以监督和督促。检察机关开展专项行动,落实对罪错未成年人的特殊矫治教育措施,就是以此为前提的。检察机关督促家庭和专门学校对未成年人采取适当的保护性、教育性措施,推动建立健全专门教育和专门矫治教育,对于解决因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚、有其他严重不良行为的未成年人不能依法及时进行矫治教育等问题,具有十分重要的意义。

补足家庭监护,落实国家监护的兜底责任

通常来讲,家庭是最有助于未成年人身心健康成长的环境,父母是最适合承担监护职责的主体。不过,适合担任监护职责并不意味着能够完全履行监护职责。如果父母或其他监护人缺失、丧失监护能力,或者实施性侵害、遗弃、虐待、暴力伤害等严重损害未成年人身心健康的监护侵害行为,可能导致未成年人陷入危困状态。如果发生此类情况,就需要国家进行干涉和保护。换言之,原则上只要父母或其他监护人可以对未成年人实施适当的保护,是不需要国家介入的,但在未成年人缺少监护人的保护或者监护人履职严重不当时,就需要国家取代父母,承担起对未成年人的监护义务,这也是国家亲权理念的应有之义。

新修订的未成年人保护法延续了以往保护未成年人方面的共同责任,但与修订前不同的是,此次修订特别凸显了国家的最终责任,尤其是政府相关部门和检察机关在践行国家亲权理念、实现国家兜底责任方面的重要职责。在此次专项行动中,检察机关将联合民政、教育、妇联等部门共同开展监护侵害和监护缺失的监督工作,包括:(1)及时督促、支持起诉撤销监护人资格;(2)积极探索建立监护保护工作机制;(3)推动加强留守未成年人、困境未成年人的关爱帮扶;(4)推动保障未成年人的受教育权。这些做法具有重要意义:一是唤醒父母或其他监护人的监护意识。其中,撤销监护人资格是在不得已的情况下,保护未成年人合法权益的特别措施。其最终目的并不在于剥夺父母的监护权,而是通过这种手段起到威慑和督促作用,使父母或其他监护人尽可能地履行监护职责,缓和亲子关系。二是推动解决未成年人涉案背后家庭监护不到位这一难点和痛点,深入源头预防,强化监护责任监督的同时,对监护失当行为进行及时干预。三是在留守未成年人家庭抚育能力下降以及家庭监护功能退化的背景下,加大国家对留守未成年人关爱保护的服务供给,特别是教育、医疗资源的投入,有助于全方位呵护未成年人健康成长,减少留守和困境未成年人犯罪,维护社会和谐稳定。四是保证适龄未成年人依法享有接受义务教育和职业教育的权利,健全人格成长,在成年之前协助其做好社会化的准备。

重点落实强制报告和入职查询制度,强化违法违纪责任追究

近年来,侵害未成年人犯罪屡有发生,实务中面临着预防难、发现难、取证难等问题。为了破解这些难题,检察机关勇于担当,积极作为,在实践中进行了有益探索。强制报告和入职查询制度便是在此背景下产生的。2020年,最高检在总结各地实践探索的基础上,联合有关部门发布了《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见(试行)》和《关于建立教职员工准入查询性侵违法犯罪信息制度的意见》。可以说,推进强制报告和入职查询的实践,对于未成年人保护而言,如同一个支点、一个杠杆,体现了检察机关参与社会治理方式的创新,由此使未成年人保护工作在许多方面迈出了关键一步。未成年人保护法吸收了这两项制度,并强化了相关主体的法律责任,对破解侵害未成年人案件发现难、报案不及时等导致的打击不力问题,维护未成年人合法权益,督促相关主体切实履职,提升未成年人保护社会治理水平,具有十分重要的现实意义。此次专项行动之所以将这两项制度的落实作为重点突出问题,主要是为了推动解决强制报告责任主体不主动、不及时报告,对未履行报告义务造成严重后果的未依法依纪追究责任,以及密切接触未成年人的单位不按照规定进行相关违法犯罪信息查询,未执行从业禁止规定等问题。实践中,不履行强制报告义务、不按规定查询的,可能有两方面的原因:一方面,很多单位和相关责任主体对这两项制度并不知晓,未能引起足够重视。另一方面,有些单位在明知自己负有报告义务的情况下,出于种种原因故意知情不报,甚至收买未成年被害人家属企图掩盖侵害事实。鉴于此,此次专项行动兼有制度宣传和责任追究这两项功能。一来促使相关单位和责任主体认识到这两项制度的重要意义和法律后果,积极履行报告和查询义务。二来监督相关单位和责任主体开展责任追究,将未成年人保护法规定的法律后果落到实处,增强法律的刚性,起到警示和威慑效果。

探索未成年人保护重点领域的公益诉讼

检察机关将侵犯未成年人合法权益、涉及公共利益的行为作为公益诉讼的对象。但并不是所有侵犯未成年人合法权益的行为都能成为公益诉讼的对象。侵权行为成为公益诉讼对象需满足两个条件,一是针对不特定的未成年人,二是涉及公共利益。以往探索中,有关未成年人保护的重点领域,是在司法实务工作中逐步确立起来的,在法律规范上缺乏明确规定,使得实践中各地检察机关执行标准不统一,受案范围在不同程度上存在差异。在此次专项行动中,检察机关确定了未成年人保护公益诉讼的受案标准,即侵犯未成年人合法权益涉及面广、社会影响大、后果严重,人民群众反映强烈、迫切期盼解决的重点问题。根据这一标准,检察机关又划定了未成年人保护的重点领域,包括食品、药品、玩具等,特别是互联网领域中网络产品和服务提供者侵犯未成年人合法权益的问题。围绕这一问题,检察机关与其他相关部门密切配合,加强对未成年人网络保护工作的监督检察,加大对网络平台企业的监督力度,监督网络产品和服务者履行预防未成年人网络沉迷、及时处理涉未的投诉、举报义务。可以说,检察机关提起涉及未成年人保护公益诉讼,落实对涉及未成年人公共利益重点领域的治理,是新时代检察机关参与社会治理的创新发展。在实际生活中,有些行业或者领域尚存在许多未被重视但却影响未成年人身心健康与安全的问题。检察机关采取公益诉讼方式向企业和市场传达何种行为合法、何种行为违法的信号,有利于弥补行业监管不足,推动行业规范运营,也有利于企业参与国际竞争,增强了企业关注未成年人保护的主动性、自觉性,达到了保护未成年人、促进行业发展的良好效果。

加强与有关方面的沟通协作

未成年人保护的各职能部门及相关主体的处遇能力有其自身的局限性,只有在确定保护救助所必需的措施与职能部门现实处遇能力的适当性后进行个案帮教,才能形成未成年人保护合力。因此国家有义务过滤与整合相关资源,促进未成年人健康成长。国务院未成年人保护工作领导小组作为国务院议事协调机构,负责对未成年人保护工作进行统筹、协调、督促和指导。领导小组办公室设在民政部,由多个政府职能部门负责人组成。这表明,未成年人保护涉及方方面面,是一项十分复杂而庞大的系统工程,检察机关不应当也不可能做到包打天下。检察机关作为未成年人保护的法律监督机关,应当明确最终监督职责的目的,把握好履行最终监督职责的边界。此次专项行动方案提出,检察机关要加强与公安、法院,政府有关部门,共青团、妇联、关工委等组织的协作配合,同步通报工作情况,形成合力。积极参与未成年人保护工作协调机制建设,认真履行专门教育指导委员会成员单位职责,完善与相关部门的线索移送、联合调查、案件通报、联席会议、信息交流、专业咨询等信息共享和工作联系机制。由此可见,检察机关立足法律监督职能,通过个案办理与协调,促使相关部门履职尽责,也是督导、督促的一种方式,是检察机关参与社会治理的重要途径。

(作者分别为北京师范大学未成年人检察研究中心主任、博士研究生)

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